《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》 《云南省大理白族自治州蒼山保護管理條例》 5人談

編者按：

新修訂的《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》《云南省大理白族自治州蒼山保護管理條例》已于2019年12月1日起正式施行。本次修訂全面貫徹了習近平生態文明思想，始終堅持以新發展理念為重要指引，亮點多，社會關注度高。本版特邀5位專家學者專題解讀，以饗讀者。

以最嚴格制度最嚴密法治 保障洱海美景永駐人間

□　張愛磊

2019年12月1日《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例（修訂）》（以下簡稱《條例》）正式施行。這標志著《條例》第四次修訂工作圓滿完成。洱海是大理各族人民的“母親湖”，制定于1988年的《條例》是云南省第一件單行《條例》?！稐l例》施行以來對加強洱海流域生態文明建設發揮了至關重要的作用，但部分規定與黨的十八大以來關于用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的要求還有差距，也難以滿足當地用法律武器治理污染的現實需求。

本次《條例》修訂全面貫徹了習近平生態文明思想，始終堅持以新發展理念為重要指引，全面貫徹建立健全最嚴格最嚴密的生態環境保護法律制度的要求，堅持問題導向，推動洱海保護治理措施的落地見效，體現了以人民為中心的立法理念，也較好地處理了與相關法律法規的關系，凝聚了生態文明建設的大理經驗，是自治州用好用足自治立法權服務于地方經濟社會發展的重要實踐，勢必對讓“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”的自然美景永駐人間發揮重要作用。

亮點一：綜合治理，推動洱海保護治理模式的變革。本次《條例》修訂將整個洱海流域全部納入保護管理范圍，推動洱海保護治理模式由一湖之治向全流域防治、生態防治轉變，強調了對洱海流域實施綜合治理，突出了生態系統修復與污染防治同等重要的地位。如，第三十三條增加規定一級保護區實施生態修復，建設生態廊道，拓展湖濱緩沖空間。第三十六條增加規定洱海湖區實行水生生態保護修復制度。第四十八條增加規定三級保護區加強山、水、林、田、湖、草綜合治理。

亮點二：分區管控，提升洱海保護治理的精準化程度。本次《條例》修訂將洱海流域劃分為一、二、三級保護區，并對各級保護區的保護管理分章作了規定。保護區的劃定實事求是。如，將海東片區洱海最高運行水位水平向外延伸30米以內的區域，和海南片區洱海最高運行水位水平向外延伸15米以內的區域，作為一級保護區，實行最嚴格的保護，就充分考量了海東臨山的地形地貌和海南緊挨城市規劃區的現狀。另外，上游來水水質對洱海水質起著決定性作用，將洱海主要入湖河流及堤岸內側水平向外延伸30米、洱海流域其他湖（庫）水域及其最高運行水位水平向外延伸50米以內的區域，納入二級保護區，也是“源頭護水”的必然要求。對重點區域實行了特殊保護。如，一級保護區除遵行二、三級保護區的禁止行為之外，還禁止在洱海湖區和湖濱帶范圍內野炊、露營、垂釣、清洗車輛、寵物、畜禽、農產品、生產生活用具，以及擅自搭棚、擺攤、設點經營。

亮點三：規劃引領，以洱海保護治理統領經濟社會發展全局。肩負著在洱海流域“調結構、促轉型”重任，本次《條例》修訂突出了規劃的重要引領作用。一是要求州人民政府在精準確定洱海生態環境承載力的前提下，組織編制好洱海保護管理規劃；二是牢固樹立“一盤棋”觀念，強調洱海保護管理規劃應符合正在編制的大理州、大理市、洱源縣的國土空間規劃，并著力提升其與蒼山洱海國家級自然保護區、大理國家級風景名勝區、飲用水水源保護區、旅游發展等相關規劃的銜接度；三是切實維護規劃的權威性、嚴肅性。如，第四十一條增加規定旅游觀光項目應當符合洱海保護管理規劃的要求。

亮點四：壓實責任，形成洱海保護治理的強大合力。本次《條例》修訂新增加了綜合保護管理職責一章，強調州人民政府承擔洱海保護管理的主體責任，進一步明晰了大理州、大理市和洱源縣、流域各鄉鎮人民政府洱海保護管理的工作職責，增加規定了州級、洱源縣洱海保護管理機構職能職責。此外，基層群眾自治組織、公民、法人和其他組織保護洱海的義務也得到了強化。

亮點五：“史上最嚴”，堅守洱海生態保護紅線。一是實行最嚴格的的監管。周邊建設控制方面，要求逐步拆除一、二級保護區內原有的建構筑物，拓展湖濱生態緩沖空間。項目開發控制方面，要求采取措施切實降低洱海流域開發強度。如，對餐飲客棧經營者在排污設施配置方面做了明確要求，規定對一級保護區內的餐飲客棧實行嚴格管控，且全面禁止了湖區和湖濱帶范圍經營餐飲客棧的行為。產業結構方面，要求加快轉型升級的步伐，大幅降低洱海流域污染負荷。如，控制洱海湖區、二級保護區船舶的總量；在二級保護區內禁止建設畜禽養殖場、養殖小區，以及從事餐飲具和被服消毒、洗滌等經營性活動；全面禁止生產、銷售和使用國家劇毒、高毒農藥、含磷洗滌用品、不可降解的泡沫塑料餐飲具、塑料袋，并對種植業、養殖業等規定了相應的水污染防治措施。二是實行最嚴厲的處罰。對違法行為處以較高的罰款額度，使《條例》長出“牙齒”，成為真正有效的“硬法”,能嚴厲打擊破壞洱海流域生態環境的違法行為。三是實行最嚴肅的問責?！稐l例》法律責任規定有違法失職行為的公職人員將被依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

亮點六：嚴密的制度設計，致力于為洱海保護治理提供全面具體明確且合理的行為規則。一是運用法律適用性條款，織密了法網。鑒于洱海流域內多種保護地在空間上重合的現實，強調“一、二、三級保護區內涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區和歷史文化名城名鎮名村保護的，還應當執行有關法律法規的規定”，既可以最大限度地避免重復上位法的規定，又能有效防止立法放水。二是區別對待一、二級保護區原有的建構筑物，守住了民族優秀傳統文化的根脈?！稐l例》修訂統籌洱海生態保護與民族文化傳承的關系，保留了文物保護單位和歷史文化名鎮、名村、傳統村落保護范圍內依法應予保護的建構筑物，確保守住洱海綠水青山與保護古村落記住鄉愁兩者可以兼得。三是水量和水質保護目標的法定化，設置了洱海保護治理的基本目標。洱海是人工調控水位的多功能高原淡水湖泊，《條例》修訂明文規定洱海最高運行水位、最低運行水位，并對特殊年份調整洱海最低運行水位做了程序性的要求，即由自治州人大常委會行使重大事項決定權加以決定，保證了洱海生態環境需水量。

亮點七：“以人為本”，彰顯法治的溫度?！稐l例》修訂在踐行最嚴格生態環境保護制度的同時，也注重關切周邊群眾的利益。諸如“除歷史文化名鎮、名村、傳統村落原有居民以外的其他居民應當逐步遷至二級保護區外進行妥善安置”之類的規定，要求政府在實施生態搬遷時審慎推進，不僅要狠抓落實，制定清晰的時間表、路線圖，而且要切實解決好移民的生產生活問題，著力體現人文關懷。

（作者單位：省人大民族委員會）

為有源頭活水來

——洱海保護立法的回顧與思考

□　倪永華

自己作為在蒼山腳下、洱海之濱長大、生活和工作的市民，作為曾經參與過洱海保護治理的一些工作并有幸參與《洱海保護管理條例》（以下簡稱《條例》）第三、四次修訂工作的一員，對習近平總書記和黨中央、國務院對洱海保護治理的關心厚愛，對省委、省政府及省級各相關部門對洱海保護治理的大力支持，對自治州各級各部門和廣大干部群眾對洱海保護治理付出的艱辛努力，記憶猶新，難以忘懷。

向后看是為了向前走，回顧過去是為了把握現在、走向未來。自己結合工作中掌握了解的一些情況和相關文獻資料記載，在新修訂的《條例》頒布施行之際，對洱海保護立法歷程作簡要回顧，為全面貫徹實施好《條例》，促進高水平保護，推動高質量發展，提供史料和參考。

1988年《條例》制定，明確了洱海的性質、地位和作用，明確洱海管理必須堅持“統一規劃、保護治理、合理開發、綜合利用”的方針，確定了洱海調控水位，明確自治州洱海管理局是州人民政府統一管理洱海的職能機關?！稐l例》的頒布施行的使洱海保護走上了法制化的軌道。

1998年《條例》修訂，針對1996 年洱海藍藻爆發等成因，突出了保護這一核心和原則，明確洱海管理必須堅持“保護第一、統一管理、科學規劃、永續利用”的原則，同時，將洱海流域劃定為保護范圍，賦予洱海管理局綜合執法權，設定了資源有償使用的原則，取消了網箱養魚等一些不適應的條款。

2004年《條例》修正，根據2003 年9月云南省人民政府大理城市建設現場辦公會精神，突出了生態保護，將洱海以發電、灌溉為主的功能調整為生態保護第一的功能，適當調高了洱海運行水位，對洱海管理體制等作了重大調整，同時對化肥農藥的使用、船舶總量、漁業捕撈、工農業和城市生活取水等作了規定。

2014年《條例》修訂，將名稱由《云南省大理白族自治州洱海管理條例》修改為《云南省大理白族自治州洱海保護管理條例》，使保護第一的原則更突出；將保護管理范圍分為洱海湖區和洱海徑流區，并分章作了規定，使保護管理范圍和要求更加明晰；強化了保護管理的機構設置、職能職責、生態補償等機制，保障機制更完善；突出了“兩污”（垃圾、污水）治理、漁業管理、船舶管理、碼頭管理、洱海周邊項目建設監管等重點難點，針對性更強；細化了保護管理措施，明晰了法律責任，加大了處罰力度，操作性更強。

2019年《條例》修訂，認真貫徹習近平生態文明思想和“一定要保護好洱?！钡闹匾甘九揪?，根據中央環保督察“回頭看”及高原湖泊環境問題專項督察整改建議和省委、省政府對洱海保護治理的部署要求，對立法宗旨、保護管理原則等作了修訂；將洱海保護管理范圍劃分為一、二、三級保護區，并對三個保護區的功能定位、管控措施分章作了規定；新增加了保護管理職責一章，明晰了各級各相關部門的職責；新增了綜合保護管理一章，對整個洱海流域保護管理均涉及的規劃管控、基礎設施建設、轉型發展、生態保護、農業面源污染防治、垃圾污水處理、水環境監測、科學研究等作了梳理規范；對標對表《中華人民共和國自然保護區條例》等法規，對洱海湖區漁業捕撈、碼頭、游船及相關活動管理作了修訂，對法律責任進一步作了規范。

在習近平總書記和黨中央、國務院的關心厚愛下， 在省委、省政府及省級各相關部門的大力支持下，經過全州各級各部門和廣大干部群眾的艱辛努力，洱海保護治理的法規體系、規劃體系、保護體系、執法體系不斷強化，洱海保護治理力度不斷加大。通過實施“雙取消”“三退三還”“六大工程”“2333”行動計劃、“四治一網”“七大行動”“八大攻堅戰”等有力舉措，洱海保護治理取得了顯著成效?！笆晃濉币詠?，洱海水質總體向好，總體穩定保持在Ⅲ類，其中“十一五”期間累計有21個月達到Ⅱ類；“十二五”期間累計有30個月達到Ⅱ類；2016年，5個月Ⅱ類；2017年，6個月Ⅱ類；2018、2019年，連續兩年實現7個月Ⅱ類，全湖未發生規?；{藻水華，主要水質指標變化趨勢總體向好。

洱海公園西大門前洱海保護宣傳欄寫了宋代朱熹的一首名詩，這首詩是講讀書、講知識積累的，但用在洱海保護上也非常好。詩曰:“半畝方塘一鑒開，天光云影共徘徊。問渠那得清如許？為有源頭活水來?！?綠水青山就是金山銀山?；仡櫵伎级１Ｗo立法的歷程，回顧思考洱海保護治理的歷程，倍感珍視和守護好“母親湖”，增強保護洱海的文化自覺和行動自覺，讓“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”的自然美景永駐人間，意義重大、責任重大, 須臾不可自滿、須臾不可松懈。

（作者單位：大理州人大常委會）

以新修訂的《蒼山保護管理條例》推動蒼山保護管理工作

□ 沙 雋 楊國威

新修訂的《蒼山保護管理條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，是踐行習近平生態文明思想的重要舉措，也標志著我州法治建設又邁出堅實的一步，將對推進蒼山法治管理，促進我州生態文明建設和經濟社會高質量可持續發展起到重要作用。

我州歷來重視蒼山的保護，2002年就制定了《蒼山保護管理條例》，蒼山保護立法進入實質性階段。2009年為適應新形勢的需要，我州又對《條例》進行了修訂，進一步明確了管理機構的定位，強化了管理體制機制。

2015年習近平總書記親臨大理視察，對我們提出“一定要把洱海保護好，讓‘蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴’的自然美景永駐人間”的囑托，面對新時代新形勢中央、省對生態環境保護的新要求，2009年的《條例》中部分條款已不適應新的規定，對《條例》修訂十分必要。

州委、州人大常委會、州政府高度重視《條例》修訂工作，在修訂中始終堅持貫徹落實習近平生態文明思想，對標對表2017年修訂的《中華人民共和國自然保護區條例》和2016年修訂的國務院《風景名勝區條例》，按照2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，進一步明確禁止性行為，細化保護管理措施，明晰各級各部門的職責。修訂后的《條例》與實際結合更緊密，內容更科學，邏輯更嚴謹，亮點更突出，指導性和可操作性更強，為蒼山保護管理工作提供了更加完善、更加有力的法制保障。

全面把握《條例》修訂的重點和亮點

《條例》更加突出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。在立法宗旨和保護管理原則上，既強化了整體保護，又倡導合理利用、協調發展。

《條例》更加突出從嚴保護的要求。對涉及到的各類規劃，以保護等級最為嚴格的國家級自然保護區要求為前提；對涉及到的相關法律法規，以最嚴格的規定來執行；實行核心區、緩沖區和實驗區分區管控，明確禁止采石、修墳立碑等33項禁止事項，加大處罰力度，按目前的法律法規做到頂格處理。

《條例》更加突出權責明晰。強化州、縣（市）鎮、村、組五級保護管理的體制機制和各相關部門的行業監管責任，逐步建立統一管理的機制，強化公安機關在保護管理工作中的重要作用。

《條例》更加突出對資源的合理利用。堅持完善資源有償使用制度，規定利用蒼山資源和進入蒼山的人員需繳納資源有償使用費和門票；加大經費投入，建立完善生態補償機制，建立特許經營制度，切實提高“綠水青山”轉變為“金山銀山”的能力，推進資源的可持續利用，解決不同地方、不同群體的利益訴求，使之形成共生共管共享關聯關系，讓保護的成果更多、更公平的惠及周邊的居民。

《條例》更加突出以人民為中心的發展理念。本著尊重自然、尊重歷史的原則，提出在保護管理中應當妥善處理與經濟發展和居民生產、生活的關系，對保護范圍內合法利益應當依法維護，鼓勵和支持原有居民從事環境友好型經營活動，優先安排原有居民在生態管護等崗位上就業，在法理上有效解決保護區歷史上形成的原有居民正常的生產生活及保護與發展的問題；明確任何單位和個人都有保護蒼山的義務，也有勸阻和舉報違法行為的權利；鼓勵公民、法人和其他組織以捐贈、志愿服務等方式參與蒼山保護工作，凸顯社會參與、全民參與的保護原則。

貫徹實施好《條例》的幾點思考和建議

進一步加大普法宣教力度?！稐l例》的生命力在于貫徹執行，執行的前提又是要大力普法，只有知法、懂法才能做到守法。各級各部門要以多種形式，不斷創新宣傳載體，廣泛開展《條例》學習宣傳活動，使《條例》內容家喻戶曉，深入人心，形成全社會重視、關心、支持蒼山洱海保護治理的良好氛圍，為貫徹執行《條例》打好基礎。

進一步明晰管理職責。按照責、權、利相統一的原則，明晰相關各級各部門蒼山保護管理的權責清單，厘清州、縣市、鄉鎮和各級各部門的保護管理職責。建立健全保護管理目標責任制，以考核促進屬地責任和部門責任的落實，加快制定一系列具有較強針對性、實用性和可操作性的配套規范性文件，保障《條例》切實有效貫徹實施。

進一步突出全民參與。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，走向生態文明，沒有人可以置身事外，無論是政府、企業還是個人，都要樹立“保護環境、人人有責”的意識。保護生態環境是全社會的共同義務，需要凝聚全社會的所有力量，只有更多的人積極參與到生態文明建設的大潮中來，共同支持和推進生態保護事業，才能讓“蒼山不墨千秋畫，洱海無弦萬古琴”的自然美景永駐人間。

（作者單位：大理州蒼山保護管理局）

解讀新版《洱海保護管理條例》修訂亮點

□ 楊明芳

新修訂的《洱海保護管理條例》（以下簡稱《條例》），為美麗大理建設護航，為大理人民享受碧水、藍天、綠地提供法治保障。

明晰邊界 分區保護

《條例》明確洱海保護管理范圍是以洱海水體為主的整個洱海流域，將“保護管理范圍”由洱海湖區和徑流區擴大為洱海及其流域，并劃分為一、二、三級保護區，對保護管理范圍和對象作了更為科學準確的界定。一是結合我州洱海保護“七大行動”開展以來采取的洱海流域水生態保護區核心區的劃定及管理、洱?！叭€”劃定及管理的實際對一、二、三級保護區的具體范圍進行了劃定，使一、二、三級保護區與大理市洱海三線劃定作了有機銜接，明晰了各個保護區的邊界。二是對一、二、三級保護區的保護管理和禁止行為進行了明確，對新增加的禁止性行為設置了相應的法律責任規定，根據環保法等上位法變動和經濟發展情況，對現行處罰標準作了部分調整。三是對一、二、三級保護區涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區、歷史文化名城名鎮名村的保護管理作了專項規定。

明確責任 突出共治

《條例》中新增了管理職責一章，明確了各級各相關縣市和部門的職責，進一步細化了保護管理措施：一是強調了自治州人民政府承擔洱海保護管理的主體責任，大理市、洱源縣人民政府組織實施本行政區域內的洱海保護管理工作，洱海保護管理范圍內的鄉（鎮）人民政府在本行政區域內履行洱海保護管理職責，村（居）民委員會和村（居）民小組協同做好洱海保護管理的相關工作，同時進一步明晰了自治州、洱源縣洱海保護管理機構職能職責。二是強化了部門職責，《條例》規定自治州、大理市、洱源縣人民政府的發展改革、財政、工業和信息化、生態環境、自然資源、住房和城鄉建設、交通運輸等有關部門應當按照各自職責，做好洱海保護管理工作。將各級政府及部門權責劃分清晰，做到有法可依，層層落實責任，從面到點全局管控。

踐行新理念 實現新發展

《條例》深入踐行習近平生態文明思想，將中央最新關于生態文明建設的要求和省委、省政府關于生態文明的決策融入具體條文，在洱海保護管理的原則里增加綠色發展的原則，做到踐行新理念，實現綠色發展。一是在對洱海的綜合管理中規定自治州、大理市、洱源縣人民政府及其有關部門應當按職責制定和落實促進洱海流域產業轉型、綠色發展的政策措施，合理利用洱海保護管理范圍內的自然資源、人文資源，推進產業轉型發展，應當調整農業產業結構，扶持發展高效生態農業和生態循環農業。二是規定自治州、大理市、洱源縣人民政府應當加強對洱海保護管理范圍內水源涵養地帶的保護治理，實行封山育林，退耕還林、還草、還濕地，對水土流失地段、宜林荒山荒地進行治理、綠化。三是三級保護區應當加強山、水、林、田、湖、草綜合治理，加大城鎮、村莊規劃建設管控力度，優化布局文化旅游、生態產業，發展綠色經濟。

多措并舉 源頭治理

一是加強農業面源污染防治?！稐l例》規定在整個洱海流域禁止經營和使用高毒、高殘留農藥，在一、二級保護區禁止生產、銷售和使用含氮、磷化肥。二是加大規范養殖業。一、二級保護區禁止圍堰、網箱、圍網養殖和建設畜禽養殖場、養殖小區。在三級保護區要求科學規劃布局畜禽、水產養殖場、養殖小區。三是對餐飲、住宿等經營性進行嚴格管控，一級保護區內的餐飲、住宿等經營活動實行嚴格管控，洱海湖區和湖濱帶范圍內禁止從事餐飲、住宿等經營性活動，且洱海保護管理范圍內的餐飲、住宿等經營者應當配套建設污水處理設施，確保污水達標排放。四是對洱海一、二級保護區的船舶實行總量控制和準入許可制度，且規定船舶垃圾、污水和廢油、殘油應當實行集中處理，禁止排入水體。

直面問題 嚴控建筑行為

洱海流域違規建設的行政處罰一直是難點熱點問題，《條例》修訂直面問題，進一步明確了對建筑行為的管控和違規建設的處罰：一是一級保護區內禁止新建、改建、擴建與洱海生態保護無關的建筑物、構筑物。二是二級保護區內禁止新建、改建、擴建除公共基礎設施、公共服務設施以外的建筑物、構筑物。房屋確需修繕加固或者危房拆除重建的，應當經大理市、洱源縣人民政府批準，具體辦法由自治州人民政府制定。三是三級保護區內的建設項目應當符合洱海保護管理規劃，進行環境影響評價，自然資源、住房和城鄉建設等行政主管部門在審批前須征求同級洱海保護管理機構及有關部門的意見。不得進行削山造地等破壞景觀、植被、地形地貌的建設活動。

（作者單位：大理州人大常委會）